Cuando en ciencia política se habla de sistema político, generalmente se hace referencia al conjunto de instituciones, grupos y procesos que están interrelacionados en ese ámbito, así como de las contradicciones que pueden surgir entre ellos, la forma en que procesan las demandas de los diversos grupos sociales y la capacidad de respuesta que las instancias involucradas son susceptibles de manifestar. Es aceptado por los expertos en esta materia, que David Easton fue uno de los precursores del planteamiento de revisar con un enfoque sistémico los asuntos de la política, pero no fue el único. Existen otros teóricos que continuaron con este enfoque: Almond, Powell, Parsons o Loewenstein, por mencionar a algunos, y sus aportaciones generaron un amplio debate cuyo análisis escapa de la línea conductora de este trabajo.

Por tal motivo, en este apartado únicamente se revisarán las características generales de las instituciones del sistema político mexicano cuya existencia y funciones derivan de la norma constitucional.

Lo primero que debe señalarse es que la CPEUM establece que México tendrá como forma de organización la de una República representativa, democrática y federal, integrada por 31 estados libres y soberanos unidos en una federación conforme a lo establecido en la propia Constitución, y un Distrito Federal que es, a la vez, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos.

Definida la forma de organización que adopta el país, en la Constitución también se estipula que el pueblo ejerce su soberanía a través del Supremo Poder de la Federación que, para su ejercicio se divide en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, acotando que dos o más de ellos, no pueden reunirse en una sola persona o corporación y que el poder legislativo no puede depositarse en un solo individuo, salvo en casos extraordinarios.

Aspectos básicos de la integración de los poderes

La Constitución establece puntualmente que la única forma para la renovación de los poderes ejecutivo y legislativo es a través de la celebración periódica de elecciones libres y auténticas.

Poder Ejecutivo

En términos constitucionales, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo al que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, jefe del Estado, entre cuyas facultades se encuentran la integración y dirección del gobierno a través de sus distintas secretarías; el mando sobre las fuerzas armadas del país; la conducción de la política exterior; la capacidad para designar, entre otros funcionarios, a los Secretarios de Estado y al Procurador General de la República y la facultad para iniciar leyes o decretos.

El Presidente dura en su encargo seis años, es electo conforme a la normatividad electoral, por votación universal, libre, directa y secreta y bajo ninguna circunstancia puede reelegirse.

Poder Legislativo

La CPEUM señala que “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste”. Asimismo establece que el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General dividido en: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores, ambas se eligen por votación universal, libre, directa y secreta. Cabe mencionar que ninguno de sus miembros puede ser reelecto para el periodo inmediato siguiente.

Cámara de Diputados

La Cámara de Diputados está integrada por 500 representantes, 300 electos por el principio de mayoría relativa en igual número de distritos y 200 por el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. Los diputados se renuevan en su totalidad cada tres años, y por cada propietario, se elige un suplente.

Cabe mencionar que para la asignación de los escaños de representación proporcional la Constitución establece que los partidos políticos que alcancen por lo menos el 2% del total de la votación, tendrán derecho a contar con diputados por este principio y la cantidad de éstos será proporcional a los votos que acumule; pero en cualquier caso, ningún partido podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios, ni a obtener una representación que supere en 8% el porcentaje de votación recibida.

La distribución de distritos electorales uninominales en cada entidad se realiza conforme a los resultados del último censo general de población, pero cada estado de la federación deberá contar con al menos dos diputados electos por el principio de mayoría. A continuación se muestra la tabla de asignación de los 300 distritos electorales uninominales, conforme al XII Censo General de Población y Vivienda, la cual estará vigente hasta el proceso electoral del año 2009, en virtud de que en el 2010 se aplicará el siguiente censo y con ello podría redefinirse la distribución de los distritos.

Fuente: Elaborado por la DEOyGE con información del Instituto Federal Electoral. http://www.ife.org.mx. Consulta 3 de septiembre de 2007.

Cámara de Senadores

La Cámara de Senadores está compuesta por 128 miembros electos de la siguiente forma: en cada entidad federativa, incluido el Distrito Federal, se eligen dos senadores por el principio de mayoría relativa, por lo que existen 64 senadores electos por este principio. Adicionalmente, se asigna un senador a la primera minoría de cada entidad, por lo que hay 32 senadores asignados por este método. A estos 96 senadores se sumarán 32 más, que se elegirán por el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. Esta cámara se renueva en su totalidad cada seis años y por cada propietario se elige un suplente.

El Congreso cuenta con dos periodos de sesiones ordinarias. El primero inicia el 1o. de septiembre de cada año y puede prolongarse hasta el 15 de diciembre del mismo año, excepto cuando el Presidente de la República inicie su encargo. El segundo periodo abarca del 1o. de febrero al 30 de abril. En estos periodos, el congreso se ocupa del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que se le presenten y de la resolución de los asuntos que sean de su competencia conforme a lo establecido en la Constitución. Las resoluciones del Congreso tienen el carácter de ley o decreto y la resolución que no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, debe discutirse por ambas. Cabe mencionar que la comunicación entre la Cámara de Senadores y la de Diputados se da a través de sus comisiones.

Para establecer un panorama general de la función del Congreso, a continuación se retoman las siete funciones parlamentarias en las que la investigadora Susana Thalía Pedroza de la Llave clasificó las facultades constitucionales del poder legislativo.

La función legislativa. Consiste en que el Congreso o sus cámaras formulan o producen normas jurídicas en la forma de leyes o decretos que aplican para aquellos a quienes van dirigidas. En este sentido la autora distingue dos tipos de procesos legislativos. El primero se denomina ordinario e implica la aprobación de leyes o decretos a través de siete etapas: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, promulgación, publicación e inicio de la vigencia. El segundo tipo está destinado a reformar la Constitución y para ello requiere de la aprobación del Congreso de la Unión por mayoría calificada, además de la aprobación de la mayoría de las legislaturas locales.

La función financiera o presupuestaria. Se refiere a que el Congreso está facultado para imponer las contribuciones necesarias que tengan como objetivo el bienestar general. De esta forma, entre otras, impone las contribuciones para cubrir el presupuesto; discute y aprueba el presupuesto de egresos de la federación, y legisla en materia de deuda pública del Distrito Federal.

La función administrativa. Se relaciona con las actividades concretas, específicas, que se realizan en cumplimiento de la ley. En este rubro puede mencionarse, entre otras, el nombramiento de los magistrados de tribunales en materia agraria; la aprobación del nombramiento del gobernador del Banco de México; la aprobación de los consejeros electorales del Instituto Federal Electoral. La Cámara de Senadores por ejemplo, designa a los ministros de la Suprema Corte de Justicia y puede remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

La función de control. Implica que a través de diversos actos, el Congreso de la Unión examina la actividad que realiza el poder ejecutivo y establece un control político que impide que ese poder se haga ilimitado y soberano. Así, entre otras, tiene la facultad para establecer, a través de la Ley de Ingresos, los recursos económicos con que puede contar el Ejecutivo; puede hacer comparecer a los secretarios de Estado o al Procurador General de la República; autoriza que el Ejecutivo se ausente de territorio nacional; recibe y analiza el informe del Ejecutivo; analiza la política exterior o funge como órgano de acusación (Cámara de Diputados) y se erige en jurado de sentencia (Cámara de Senadores) en los juicios políticos a servidores públicos.

La función de orientación o dirección política. Se refiere a que el Congreso participa en la determinación de objetivos de la política nacional y selecciona los instrumentos para alcanzarla. A manera de ejemplo, el Congreso está facultado para expedir leyes sobre planeación nacional, programación y promoción de la inversión mexicana o de regulación de la inversión extranjera.

La función jurisdiccional. El Congreso puede realizar actos que crean circunstancias particulares, concretas e individuales que dirimen una controversia, declaran la existencia de un deber o derecho o culminan con una resolución que es inatacable. Ejemplos en este sentido son la facultad para arreglar los límites de los estados, terminando con las diferencias sobre las demarcaciones de los territorios, siempre y cuando estas diferencias no sean de carácter contencioso; la Cámara de Senadores puede resolver diferencias políticas que surjan entre los poderes de un estado. La Cámara de Diputados puede acusar al presidente de la República por traición a la patria o delitos del orden común siendo la Cámara de Senadores la responsable de imponer la sanción.

En el marco del sistema político mexicano, es importante mencionar que, en el mes de diciembre de 2009, el titular del Ejecutivo Federal remitió al Congreso de la Unión una iniciativa de reforma política, que en caso de ser publicada, podría impactar, entre cosas, en la integración del Congreso de la Unión.

Poder Judicial

El ejercicio del Poder Judicial de la Federación se deposita en un órgano colegiado denominado Suprema Corte de Justicia de la Nación, en un Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en los Juzgados de Distrito. Con excepción de lo que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la administración y vigilancia del Poder Judicial está a cargo del Consejo de la Judicatura Federal.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compone de 11 ministros que son electos por la Cámara de Senadores entre una terna que es propuesta por el Presidente de la República. Duran en su encargo 15 años y no pueden ser reelectos a menos que hayan ejercido su cargo en forma provisional o interina.

Por otra parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es la máxima autoridad jurisdiccional en esa materia. Para ejercer sus atribuciones cuenta con una Sala Superior y 5 Salas Regionales, integradas por siete y tres Magistrados Electorales, respectivamente. Sus miembros son electos por la Cámara de Senadores a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En la siguiente tabla se describe la integración de las salas regionales.

Fuente: Elaborado por la DEOyGE con base en información del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. http://www.trife.org.mx/todo2.asp?menu=20. Consultada el 22 de abril de 2010.

Sus facultades incluyen la declaración de la validez de la elección presidencial y la resolución, en forma definitiva e inatacable, de las impugnaciones sobre las elecciones federales y, siempre que sea material y jurídicamente posible, sobre las elecciones locales, conforme a lo dispuesto por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

La importancia de la división de poderes

El principio de división de poderes establecido constitucionalmente en 1917, se fortaleció a lo largo del siglo XX gracias a la contribución de diversos factores entre los que pueden señalarse las distintas reformas electorales que se promulgaron a partir de la década de los años cincuenta. En este sentido, pueden mencionarse la de 1952, año en que las ciudadanas mexicanas obtuvieron el derecho a votar; o la de 1962 que introdujo la figura denominada diputados de partido, la cual abrió la primera puerta para que diversas fuerzas políticas contaran con representatividad al interior del poder legislativo.

Aunque en nuestro país se han llevado a cabo puntualmente elecciones para la renovación de los poderes ejecutivo y legislativo, diversos autores consideran que durante varias décadas del siglo veinte el poder Ejecutivo prevaleció sobre los otros poderes. En este sentido el investigador Jean Meyer señala que:

“Dentro de los regímenes... posrevolucionarios se debe destacar aquellos propios del presidencialismo. El presidencialismo se define como la hegemonía que logra el poder ejecutivo sobre el legislativo cuando este último, en cuanto su composición, contiene una mayoría (relativa o absoluta) de diputados alineados al partido que en su momento sea el oficial...”

Desde el punto de vista jurídico, la importancia que desarrolló la figura presidencial y algunas de sus manifestaciones fueron ubicadas en 1978 por el investigador Jorge Carpizo y es conveniente señalarlas porque dimensionan la capacidad de influencia que tenía el Presidente de la República. De acuerdo con Carpizo, estas manifestaciones del presidencialismo en tanto Poder Ejecutivo son:

• Es el jefe del partido predominante, partido que está integrado por las grandes centrales obreras, campesinas y profesionales.
• El debilitamiento del poder legislativo, ya que la gran mayoría de los legisladores son miembros del partido predominante y saben que si se oponen al presidente las posibilidades de éxito que tienen son casi nulas y que seguramente están así frustrando su carrera política.
• La integración, en buena parte, de la suprema corte de justicia por elementos políticos que no se oponen a los asuntos en los cuales el presidente está interesado.
• La marcada influencia en la economía a través de los mecanismos del banco central, de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal, así como las amplias facultades que tiene en materia económica.
• La institucionalización del ejército, cuyos jefes dependen de él.
• La fuerte influencia en la opinión pública a través de los controles y facultades que tiene respecto a los medios masivos de comunicación.
• La concentración de recursos económicos en la federación, específicamente en el ejecutivo.
• Las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales, como son la facultad para designar a su sucesor y a los gobernadores de las entidades federativas.
• La determinación de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene el país, sin que para ello existiera ningún freno en el senado.
• El gobierno directo de la región más importante, con mucho del país, como lo es el distrito federal (sic).
• Un elemento psicológico: que en lo general se acepta el papel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione. "

Esto fue posible, como lo señala José Woldenberg, por la forma en que se construyó el sistema político posrevolucionario, que ubicó al Presidente en la cúspide del poder, como gran articulador de las alianzas, cuyas facultades constitucionales, legales y políticas, ordenaban la vida política del país con una influencia determinante sobre los poderes judicial y legislativo.

Sin embargo, hoy, es posible hablar de este fenómeno en pasado. El propio Jorge Carpizo en su artículo Veintidós años de presidencialismo mexicano: 1978-2000. Una recapitulación, revisa cada una de las causas que fundamentaron su propuesta de presidencialismo y al compararlas con la realidad política que prevalece actualmente en el país, advierte que existen cambios que han reforzado al sistema democrático. A lo largo de este análisis comparativo el investigador plantea que el sistema de partido predominante no existe más y no se contempla que el presidente de la República pueda ocupar en su partido una posición de jefatura; existe un sistema de partidos, en lugar de un partido predominante; existe una composición pluripartidista del Congreso de la Unión que ejerce las facultades que la ley le confiere y se han fortalecido las facultades del Poder Judicial.

Este fortalecimiento del equilibrio de poderes se sustentó entre otros, en las reformas electorales, especialmente la de 1996, que permitieron que la configuración de las instituciones de gobierno a lo largo y ancho del país se realizara a partir de procesos electorales organizados al amparo de un estado de derecho, con las características que identifican a las democracias: