La transformación de la participación ciudadana

La complejidad de la estructura social, económica y política de una metrópoli, como la Ciudad de México, ha derivado en los últimos años en la búsqueda y aplicación de un nuevo orden institucional. Dicho proceso se ha caracterizado por el tránsito de una administración pública vertical, dependiente del Gobierno Federal, hacia la conformación de órganos locales de gobierno y a la búsqueda de nuevos mecanismos para la participación ciudadana en la gestión pública.

Hasta 1997 la Ciudad de México, que era gobernada por el Presidente de la República, fue una de las últimas capitales federales de Latinoamérica (junto con Buenos Aires en Argentina que eligió a sus autoridades un año antes), en tener un gobierno electo por la vía democrática.

Con el proceso de democratización de la ciudad, se ampliaron los derechos políticos de la ciudadanía y se replantearon los órganos de representación política. Ello repercutió, entre otros ámbitos, en la transformación de la representación vecinal y en el rediseño de los instrumentos para la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos.

La participación aparece entonces como un fenómeno vinculado a los temas de la gobernabilidad democrática y la modernización de la gestión pública.

La introducción de nuevos mecanismos de participación ciudadana durante la reforma política del Distrito Federal

Posterior a la reforma política nacional de 1996, y una vez que el siguiente año se eligió, por primera vez, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la participación ciudadana fue uno de los temas sometidos a discusión en la capital, en el marco de la reforma político-electoral de 1998.

En efecto, uno de los proyectos de la reforma correspondió a la promulgación de una nueva Ley de Participación Ciudadana, el cual logró un amplio consenso y, por tanto, fue aprobado por unanimidad en el seno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal el 26 de noviembre de 1998.

Con esta ley, la figura de Consejos Ciudadanos, cuyo único antecedente se llevó a cabo en 1995, fue sustituida por la de Comités Vecinales electos por el voto universal de los ciudadanos. Con los comités, la representación ciudadana se organizó en torno a espacios geográficos denominados unidades territoriales, que se aproximan a los límites de las colonias, barrios, pueblos y unidades habitacionales, a diferencia de las antiguas juntas de vecinos, creadas en 1970 junto con las 16 delegaciones políticas actuales del Distrito Federal.

En 2004 se promulga una nueva LPCDF en la que se crean los Comités Ciudadanos en reemplazo de las figuras de Comités Vecinales, mismos que se elegirán por el voto universal, libre y secreto de la ciudadanía, a través de Asambleas Ciudadanas Electivas, organizadas en cada una de las unidades territoriales en que se divide el Distrito Federal. Asimismo, en todos estos ámbitos territoriales habrá una instancia de coordinación de los Comités Ciudadanos con las autoridades de la demarcación territorial y con las autoridades del Gobierno del Distrito Federal, denominada Consejo Ciudadano.

Es importante señalar que, de acuerdo con el artículo quinto transitorio de esa ley, los actuales Comités Vecinales y las formas de organización vecinal formalmente constituidas en el Distrito Federal, continúan en funciones hasta que sean elegidos los Comités Ciudadanos

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal vigente

La ley expedida en 1998 fue sustituida por la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal del 17 de mayo de 2004, modificada desde entonces en nueve ocasiones, 28 de enero, 16 de mayo y 13 de julio de 2005, el 15 de mayo de 2007, el 30 de diciembre de 2009, 27 de mayo de 2010, 30 de noviembre de 2010, 20 de diciembre de 2010 y por último 27 de enero de 2011.

En este contexto, con la reforma a la Ley, en mayo de 2010, se introdujeron a las Organizaciones Ciudadanas como un instrumento más de participación ciudadana. Asimismo, se creó la figura de Consejo del Pueblo, que es el órgano de representación ciudadana en los pueblos originarios, donde se mantiene la figura de autoridad tradicional de acuerdo a sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales. Se puede decir que es el equivalente al Comité Ciudadano.

En relación con el procedimiento de elección de los Comités Ciudadanos, es de destacar que el marco geográfico cambió, al pasar de unidades territoriales a colonias, esto implica que, ahora se elegirá un Comité Ciudadano por cada colonia del Distrito Federal, o incluso más de uno, ya que la LPCDF, en su artículo 92, segundo párrafo, faculta al IEDF para dividir las colonias que rebasen los tres mil ciudadanos.

Además del marco geográfico, otro cambio sustancial en dicho procedimiento es que, los Comités Ciudadanos ya no serán elegidos mediante las Asambleas Ciudadanas Electivas, sino a través de una jornada electiva.

De esta forma, la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal vigente, contiene los instrumentos siguientes: plebiscito; referéndum; iniciativa popular; consulta ciudadana; colaboración ciudadana; rendición de cuentas; difusión pública; red de contralorías ciudadanas; audiencia pública; recorridos del jefe delegacional, organizaciones ciudadanas y asamblea ciudadana. Cada uno de estos instrumentos se explica brevemente a continuación.

Plebiscito: A través de este instrumento, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo, que a su juicio sean trascendentes para la vida pública de esta entidad. (Artículos 17 al 27)

La incorporación de este instrumento a la Ley de 1998 representa una innovación en los mecanismos de participación directa. Para realizar un plebiscito es necesario que el 0.5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral soliciten al Ejecutivo local que realice la convocatoria correspondiente. Esta petición ciudadana se expresará mediante un listado que contenga el nombre, firma y clave de elector de los solicitantes. La organización del plebiscito y la determinación de los resultados estarán a cargo del Instituto Electoral del Distrito Federal.

Para que el resultado tenga carácter vinculatorio, es decir, que constituya un mandato formal de la ciudadanía, se requiere que la opción elegida obtenga la mayoría de la votación válida y ésta corresponda, cuando menos, a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral.

Una diferencia relevante entre la ley promulgada en 1998 y la de 2004 está en el porcentaje de ciudadanos inscritos en el padrón electoral que podrán solicitarle al Ejecutivo local que convoque a plebiscito. En la primera consideraba el 1% en tanto que en la segunda es de sólo el 0.5%.

Referéndum: Es el instrumento mediante el cual la ciudadanía manifiesta su aprobación o rechazo sobre la creación, modificación, derogación o abrogación de leyes propias de la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) (Artículos 28 al 38).

El referéndum es un recurso orientado hacia la labor parlamentaria, donde se puede someter a consideración de la ciudadanía la elaboración de leyes. Sin embargo, no tiene carácter vinculatorio, es decir, no puede obligar a los legisladores a tomarlo en cuenta.

Existen dos formas para solicitar a la Asamblea Legislativa la realización del referéndum: 1) Por iniciativa de uno o varios de los diputados de la misma, o 2) a solicitud del 0.5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral. Sin embargo, es facultad exclusiva de la ALDF decidir, por acuerdo de las dos terceras partes de sus miembros, si somete o no a referéndum la aprobación del ordenamiento legal en proceso de creación, modificación, derogación o abrogación.

Como parte de las reformas de 2004, la Asamblea Legislativa determinó, al igual que en el plebiscito, disminuir el porcentaje del 1 al 0.5 de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral para poder solicitar un referéndum.

Iniciativa popular: Este es un mecanismo mediante el cual los ciudadanos del Distrito Federal presentan a la Asamblea Legislativa proyectos de creación, modificación, reforma, derogación o abrogación de leyes y decretos propios del ámbito de su competencia (Artículos 39 al 46).

Tal como ocurrió con los procedimientos de plebiscito y referéndum, este instrumento de participación se incorporó a la Ley en 1998. De igual forma, una iniciativa popular debe estar apoyada con al menos el 0.5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral (1% en la ley promulgada en 1998), para que la Asamblea Legislativa admita la realización del estudio y dictamen correspondientes.

Consulta Ciudadana: A través de este instrumento, el Jefe de Gobierno, las instancias de la administración pública del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, las Asambleas Ciudadanas y/o los Comités Ciudadanos, por sí o en colaboración, someten a consideración de la ciudadanía por medio de preguntas directas, foros, o cualquier otro instrumento de consulta, temas diversos de trascendencia en los distintos ámbitos temáticos y territoriales en el Distrito Federal (Artículos 47 al 50).

Antes de la reformas a la Ley de participación ciudadana de 2004, se le denominaba Consulta vecinal. Con dichas modificaciones legales, el Jefe de Gobierno y la Asamblea Legislativa reciben la facultad explícita para, en su caso, emitir una convocatoria para la realización de una consulta ciudadana. Previo a ello, estas consultas eran convocadas exclusivamente por los titulares de las delegaciones políticas del Distrito Federal.

Los resultados de la consulta se consideran elementos de juicio para el ejercicio de las funciones de la autoridad convocante y se establece su difusión en el ámbito en que haya sido realizada, en un plazo no mayor de 30 días naturales contados a partir de su celebración.

Colaboración Ciudadana: Por este medio los habitantes de la Ciudad de México podrán colaborar con las dependencias de la administración pública del Distrito Federal e instancias de gobierno en las delegaciones, en la ejecución de una obra o la prestación de un servicio público, colectivo o comunitario, aportando para su realización recursos económicos, materiales o trabajo personal (Artículos 51 al 53).

Una modificación a la Ley de participación ciudadana de 1998 consistió en que la colaboración ciudadana también podrá desarrollarse con las dependencias de la administración pública del Distrito Federal, adicional a las delegaciones políticas.

Rendición de Cuentas: Con base en esta figura, los habitantes de la ciudad tienen el derecho de recibir de sus autoridades locales informes generales y específicos acerca de la gestión de éstas y, a partir de ellos, evaluar la actuación de sus servidores públicos. Asimismo las autoridades locales del gobierno rendirán por lo menos informes anuales para efectos de evaluación de los habitantes del Distrito Federal (Artículos 54 al 55).

Este nuevo instrumento de participación se incorpora en la ley a partir de las reformas de 2004.

Difusión Pública: Esta modalidad implica que las autoridades locales del Gobierno del Distrito Federal están obligadas a establecer un programa permanente de difusión pública acerca de las acciones y funciones a su cargo en los términos que establezca la legislación aplicable (Artículos 56 al 60).

En el marco de la legislación de 2004 el programa permanente de difusión pública debe ser aprobado por el Jefe de Gobierno, tomando en cuenta las opiniones de los jefes delegacionales.

Red de Contralorías Ciudadanas: Es el instrumento que habilita a la ciudadanía para, voluntaria e individualmente, asumir el compromiso de colaborar de manera honorífica con la administración pública del Distrito Federal, a fin de garantizar la transparencia, eficacia y eficiencia del gasto público (Artículos 61 al 66).

Este nuevo instrumento de participación se incorpora a la ley con las reformas de 2004. Los ciudadanos que participen en los órganos colegiados de la administración pública capitalina tendrán el carácter de contralores ciudadanos y serán acreditados por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Audiencia Pública: Es un instrumento por medio del cual los habitantes del Distrito Federal podrán proponer a las autoridades la adopción de acuerdos o realización de determinados actos, recibir información de los órganos administrativos sobre su actuación, entregar quejas o peticiones, así como evaluar el cumplimiento de los programas establecidos (Artículos 67 al 73).

Con las reformas de 2004, los habitantes del Distrito Federal podrán proponer tanto al jefe delegacional como al Jefe de Gobierno y a los titulares de las dependencias de la administración pública del Distrito Federal, la adopción de determinados acuerdos o la realización de ciertos actos. Previo a esta modificación a la ley, la audiencia pública era competencia únicamente de los jefes delegacionales. Asimismo, la convocatoria podrá ser realizada por los niveles de gobierno mencionados.

Recorridos del jefe delegacional: Con esta disposición, los jefes delegacionales están obligados a realizar recorridos periódicos dentro de su demarcación, a fin de verificar la forma y las condiciones en que se prestan los servicios públicos, así como el estado en que se encuentren los sitios, obras e instalaciones de interés para la comunidad (Artículos 74 al 76).

Es de señalarse que, junto con las audiencias públicas, se trata de un estilo que había sido usado tradicionalmente por los titulares de las delegaciones políticas para vincularse y atender a los habitantes de las comunidades, al cual se le otorgó la formalidad como instrumento de participación ciudadana a partir de esta Ley.

Participación Colectiva y Organizaciones Ciudadanas: Son todas aquellas personas morales  sin fines de lucro que su ámbito de actuación esté vinculado a los intereses de una de las colonias del Distrito Federal, y que tengan reconocido en sus estatutos, al menos, alguno de los siguientes objetivos: estimular la participación ciudadana en la vida pública; gestionar, representar y defender ante los órganos de gobierno del Distrito Federal los intereses de sus miembros y de la ciudadanía en general; y promover el desarrollo de actuaciones de carácter cívico o social dirigidas a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía y a fortalecer su cultura ciudadana.

Las Organizaciones Ciudadanas tienen derecho a obtener su registro, a participar activamente en los instrumentos de participación ciudadana, a participar como tal en las reuniones de las asambleas ciudadanas, a través de un representante con voz y con voto; a formar parte de los Consejos Ciudadanos, a recibir información por parte de los órganos de gobierno del Distrito Federal sobre el ejercicio de sus funciones, a opinar respecto a los planes, programas, proyectos y acciones de gobierno, a presentar propuestas para las decisiones, planes, políticas, programas y acciones de los órganos de gobierno, a recibir capacitación por parte del Instituto Electoral del Distrito Federal, y a participar, a invitación y en coordinación con el Instituto Electoral, en los programas de educación, capacitación, asesoría y evaluación (Artículos 77 y 79).

Asambleas Ciudadanas: Es el instrumento permanente de información, análisis, consulta, deliberación y decisión de los asuntos de carácter social, colectivo o comunitario. Sus reuniones también se efectuarán para la revisión y seguimiento de los programas y políticas públicas a desarrollarse en su colonia (Artículos 80 al 90).

Este instrumento de participación se incorpora en la ley con las reformas de 2004.

La Asamblea Ciudadana podrá ser convocada por la mayoría simple del Comité Ciudadano, por el jefe delegacional correspondiente, por el Jefe de Gobierno o 100 ciudadanos residentes en la colonia correspondiente.

Experiencia en la aplicación de los instrumentos de participación ciudadana en la Ciudad de México

No obstante los consensos logrados para establecer un nuevo orden legal en materia de participación ciudadana, así como el carácter democratizador que significa este proceso, la experiencia en su aplicación es aún limitada.

De 1999 a 2010 únicamente se han celebrado tres procedimientos de participación ciudadana: elección vecinal, plebiscito y elección de comités ciudadanos y consejos de los pueblos.

Como se ha señalado, la primera experiencia en la elección de órganos de representación vecinal para la Ciudad de México se efectuó el 12 de noviembre de 1995, fecha en la cual se eligieron 365 consejeros ciudadanos. Posteriormente, con la creación del Instituto Electoral del Distrito Federal en 1999, un cuerpo de funcionarios profesionalizado se ocupó de organizar a mitad de ese mismo año la elección de Comités Vecinales. El índice de participación en este proceso fue menor al 9 por ciento del padrón electoral de la capital.

El propio organismo electoral, que a la fecha ha organizado tres elecciones constitucionales, se encargó en 2002 del Plebiscito convocado por el Jefe de Gobierno para conocer la opinión de los habitantes del Distrito Federal sobre la construcción de una obra vial para la ciudad. En esta ocasión, el nivel de participación fue menor al 7%.

A pesar de que la mayoría de los ciudadanos participantes en el Plebiscito 2002 votó a favor de la referida obra, el resultado no significó un mandato para las autoridades de la capital, ya que el porcentaje de participación quedó lejos de representar la tercera parte del padrón electoral de la ciudad. Sin embargo, al margen de este requisito legal, y considerando el sentido del voto de los ciudadanos que asistieron a las urnas, el Gobierno del Distrito Federal decidió llevar a cabo la construcción de los segundos pisos.

Por último, en 2010 el IEDF organizó el proceso electivo de Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos que se celebró el 24 de octubre de 2010.

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal y el Instituto Electoral del Distrito Federal, han emprendido acciones encaminadas a modificar la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, desde la perspectiva institucional de cada instancia.

Los eventos organizados hasta el momento son los que a continuación se señalan:

• 1er y 2º Foros sobre Participación Ciudadana organizados por el IEDF y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

• Memoria de la consulta interna del IEDF para la preparación del Proyecto de propuesta de reformas a la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.

El modelo de participación ciudadana en el Distrito Federal es, pues, un proceso cuya regulación requiere de ajustes orientados a entender y atender el desarrollo cultural, socioeconómico y político de la capital de la República, con el propósito de fortalecer sus diferentes instrumentos.